Incompatibilités

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- Principe –

Les incompatibilités propres à la fonction de maire et d'adjoint viennent naturellement s'ajouter aux incompatibilités visant l'ensemble des conseillers municipaux et déterminées par les articles L. 237 à L. 239 du Code électoral.

Si l'incompatibilité est d'interprétation stricte comme l'inéligibilité, elle s'en différencie par le fait que l'incompatibilité ne vicie pas l'élection. Elle fait simplement obstacle à l'exercice du mandat aussi longtemps qu'elle subsiste. En conséquence, l'incompatibilité entre l'activité exercée et la fonction de maire ou d'adjoint s'apprécie au jour du jugement rendu par le tribunal administratif en première instance et par le Conseil d'État en appel. Ainsi, dans l'hypothèse où la situation irrégulière prendrait fin entre le dépôt du recours en annulation et le jugement, l'élection du candidat devrait être validée. En outre, l'incompatibilité ne constitue pas un moyen d'ordre public (CE, 29 déc. 1985, n° 107419, Élect. mun. Saint-Étienne Gourgas).

- Limites dans le temps –

Les incompatibilités sont, de manière générale, limitées dans le temps. Ainsi, le Conseil d'État décide que lorsque la personne qui occupait un emploi incompatible avec ses fonctions cesse d'occuper ledit emploi, plus rien ne l'empêche d'exercer les fonctions électives et le grief retenu par les juges à la date où ils avaient statué ne peut, en conséquence, être confirmé par le juge d'appel (CE, 21 oct. 1992, Couveinhes : Juris-Data n° 1992-045796 ; JCP G 1992, IV, n° 3122 ; Rec. CE 1992, p. 373).

- Limites dans l'espace –

Les incompatibilités peuvent être délimitées dans l'espace. L'article L. 2122-5 du Code général des collectivités territoriales réduit par exemple la zone géographique d'incompatibilité aux communes situées dans le ressort de leur service d'affectation pour les agents des administrations financières. En conséquence, un contrôleur divisionnaire des impôts, affecté à une recette locale peut être maire d'une commune relevant d'une autre recette locale dépendant de la même recette principale (CE, 28 juin 1996, n° 173466, Élect. maire Saint-Féliu-d'Amont : Juris-Data n° 1996-050977 ; Rec. CE 1996, tables, p. 748, 901).

Le même article étend par contre l'incompatibilité à toutes les communes du département où ils sont affectés pour les comptables supérieurs du Trésor et les chefs de service départementaux des administrations financières et à toutes les communes de la région ou des régions où ils sont affectés pour les trésoriers-payeurs généraux et les chefs des services régionaux des administrations financières (pour une application de ce principe, à propos des huissiers du Trésor, CE, 10 juill. 1992, n° 127109, Huguet : Juris-Data n°1992-043479). Cette incompatibilité vise notamment les agents du cadastre et du service des hypothèques (Rép. min. int. n° 8183 : JOAN Q 20 mars 1989, p. 1399).

- Situation personnelle –

Les incompatibilités reposent généralement sur l'exercice d'une activité professionnelle ou sur le cumul de certaines fonctions électives. Une seule incompatibilité tenant à la situation personnelle subsiste. Elle interdit aux agents salariés du maire d'être élus adjoints, si cette activité salariée est directement liée à l'exercice du mandat de maire. Ce caractère direct a été introduit par l'article 148 de la loi du 13 août 2004 (CGCT, art. L. 2122-6) ; ce qui confirme l'état de la jurisprudence puisque cette incompatibilité ne s'étend pas aux salariés d'une entreprise dont le maire est directeur (CE, 23 déc. 1996, Élect. adjoint au maire Senlis : Rec. CE 1996, p. 982).

- Activité professionnelle –

L'exercice de certaines activités professionnelles est incompatible avec un mandat de maire ou d'adjoint.

L'article L. 2122-5 du Code général des collectivités territoriales précise que les agents des administrations financières ayant à connaître de la comptabilité communale, de l'assiette, du recouvrement ou du contrôle de tous impôts et taxes ne peuvent être maires ou adjoints, ni en exercer même temporairement les fonctions, dans toutes les communes qui, dans leur département de résidence administrative, sont situées dans le ressort de leur service d'affectation. La même incompatibilité est opposable dans toutes les communes du département où ils sont affectés aux comptables supérieurs du Trésor et aux chefs de services départementaux des administrations financières. Elle est également opposable dans toutes les communes de la région ou des régions où ils sont affectés aux trésoriers-payeurs généraux chargés de régions et aux chefs de services régionaux des administrations financières. L'expression "même temporairement" utilisée à l'article L. 2122-5 induit que l'incompatibilité peut s'étendre à un simple conseiller municipal qui, s'il est agent d'une administration financière entrant dans le champ d'application, ne peut recevoir de délégations de la part du maire (CE, 21 juill. 2006, Cne Boulogne-sur-Mer : Juris-Data n° 2006-070538 ; Dr. adm. 2006, comm. 162, E. Glaser).

Toujours à propos de ces agents des administrations financières, il convient de préciser qu'un receveur-buraliste est considéré comme un de ces agents et ne peut, dès lors, exercer les fonctions de maire ou d'adjoint dans les communes du département où il est affecté (CE, 25 juin 1980, n° 20769, Cne Plourhan). Toutefois, les gérants de débit de tabac ne sont pas concernés (CE, 13 janv. 1984, n° 51423, Élect. maire Pouge : Dr. adm. 1984, comm. 49).

De même, un employé contractuel d'une direction départementale de l'agriculture, chargé de surveiller des forêts privées dont les propriétaires sont liés par contrat à l'administration en vue de bénéficier des concours du fonds forestier national doit être regardé comme agent des forêts, dont l'article L. 2122-5 du Code général des collectivités territoriales rend les fonctions incompatibles avec celle de maire ou d'adjoint dans toutes les communes du département (CE, 21 déc. 1983, n° 51435, Élect. mun. Vebron : Rec. CE 1983, tables, p. 735).

Notons que certaines incompatibilités professionnelles sont liées à la taille de la commune : les fonctions de président du conseil d'orientation et de surveillance d'une caisse d'épargne sont ainsi incompatibles avec les mandats de maire d'une commune de plus de 20 000 habitants et d'adjoints au maire d'une commune de plus de 100 000 habitants (L. n° 91-365, 10 juill. 1991, art. 11) ; également, l'activité de sapeur-pompier volontaire dans un département est incompatible avec l'exercice, dans la même commune, des fonctions de maire dans une commune de plus de 3 500 habitants, d'adjoints au maire dans une commune de plus de 5 000 habitants (conformément à la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ; ce qui se justifie par les pouvoirs de police du maire qui lui confèrent vocation à diriger les opérations de secours, Rép. min. int. n° 30393 : JOAN Q 8 janv. 2005, p. 1423).

À l'inverse, ne sont pas incompatibles :

* - les fonctions de maire ou d'adjoint et celle de directeur d'une association syndicale autorisée (CE, 19 mars 1975, Benhamou : Dr. adm. 1975, comm. 150 et 152 ; Rec. CE 1975, p. 204) ;

* - les fonctions de maire ou d'adjoint et celle d'officier de port (CE, 11 janv. 1978, n° 9006, Élect. mun. Saint-Joint-Bruneval).

- Cumul de mandats –

Certaines incompatibilités peuvent naître d'un cumul de mandats. Elles sont posées par différents textes.

La loi n° 2000-295 du 5 avril 2000, pour sa part, a renforcé la limitation du cumul des autres mandats. L'article L. 46-1 du Code électoral dispose désormais que nul ne peut cumuler plus de deux des mandats électoraux énumérés ci-après : conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal. Le Code électoral pose ainsi une interdiction générale de disposer de plus deux mandats électifs locaux. Cette interdiction est plus stricte encore pour les députés et les sénateurs. En application des articles LO 141 et LO 297 du Code électoral, ils ne peuvent en effet exercer qu'un seul mandat local.

Cette dernière règle ne prend cependant en compte que le mandat de conseiller municipal d'une commune d'au moins 3500 habitants et elle ne porte aucunement atteinte à la figure traditionnelle du député-maire ou du sénateur-maire.

L'article L. 2122-4 du Code général des collectivités territoriales, issu de la même loi du 5 avril 2000, limite encore le cumul autorisé en interdisant spécifiquement au maire (et non aux adjoints) d'exercer simultanément un mandat de représentant au Parlement européen ou la présidence d'un conseil régional ou d'un conseil général.

Sont en outre déclarées incompatibles avec les fonctions de maire, les fonctions de membre de la Commission européenne, membre du directoire de la Banque centrale européenne ou membre du conseil de la politique monétaire de la Banque de France.

Il est à noter en outre, qu'au-delà des textes, une pratique instaurée depuis 1993 interdit aux membres du Gouvernement d'être à la tête d'un exécutif d'une collectivité territoriale. Cette pratique n'empêche cependant pas un ministre d'être maire-adjoint, voire de présider un établissement public de coopération intercommunale.

- Conséquences en cas de cumul de mandats –

Plusieurs cas de figure sont à envisager selon la combinaison des différents textes (L. n° 77-729, 7 juill. 1977, relative à l'élection des représentants à l'Assemblée des communautés européennes. - L. n° 2000-294 et n° 2000-295, 5 avr. 2000, relatives aux incompatibilités entre mandats électoraux et à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d'exercice. - L. n° 2002-276, 27 févr. 2002, relative à la démocratie de proximité, art. 63. - L. n° 2003-327, 11 avr. 2003, relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques).

Le parlementaire national qui se trouve en contradiction avec l'article LO 141 du Code électoral du fait d'un mandat acquis postérieurement à son élection au Parlement dispose d'un délai de trente jours pour choisir ; à défaut de choix, le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus récente prend fin de plein droit.

Les maires, les présidents de conseil général et de conseil régional en infraction avec la législation sur les incompatibilités voient leurs fonctions exécutives cesser de plein droit.

Les élus qui cumuleraient plus de deux des mandats de conseiller cités à l'article 2 de la loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 (régional, assemblée de Corse, général, de Paris, municipal) disposent d'un délai de trente jours une fois l'élection acquise pour régulariser leur situation. À défaut de choix ou en cas de démission du mandat acquis en dernier, l'élu se voit également retirer son mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne.

Dans ce dernier cas, l'élu se voit retirer l'exercice de deux de ses mandats (c'est là un dispositif de sanction à l'égard des candidatures "locomotives").

Lorsque le mandat de conseiller municipal est la cause de l'incompatibilité, l'élu dispose toujours d'un délai de trente jours pour choisir mais à défaut d'option il est réputé avoir renoncé au mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne. La loi opère cependant une distinction en fonction de la taille de la commune considérée. Si un mandat de conseiller municipal dans une commune de moins de 3 500 habitants est à l'origine de la situation d'incompatibilité d'un élu, celui-ci peut démissionner du mandat de son choix, y compris le plus récent contrairement à un conseiller municipal d'une commune de plus de 3 500 habitants qui perdrait alors deux mandats.

Lorsqu'un élu est confronté à une situation de cumul prohibé à la suite de l'acquisition d'un nouveau mandat comme suivant de liste, il pourra choisir librement le mandat auquel il souhaite renoncer, c'est-à-dire y compris le mandat le plus récent, afin de se conformer à la législation sur le cumul des mandats (C. élect., art. L. 270).

Concernant l'incompatibilité liée au mandat de représentant au Parlement européen (conseiller régional, conseiller à l'assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d'une commune de plus de 3 500 habitants), deux hypothèses doivent être envisagées :

* - si un député européen acquiert un nouveau mandat, notamment comme suivant de liste, le plaçant dans une situation d'incompatibilité, il devra faire cesser celle-ci en démissionnant d'un des mandats qu'il détenait antérieurement ; s'il démissionne du dernier mandat acquis, il perdra alors deux mandats car il sera également dépossédé du mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne ;

* - si un élu déjà titulaire de deux mandats locaux acquiert un mandat de représentant au Parlement européen, notamment comme suivant de liste, il doit faire cesser l'incompatibilité qui en résulte en démissionnant d'un des mandats qu'il détenait antérieurement ; l'élu dispose alors d'un délai de trente jours une fois l'élection acquise pour régulariser sa situation ; à défaut de choix ou en cas de démission du mandat de représentant au Parlement européen, l'élu se verra également retirer son mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne.

- Dispositions relatives à l'outre-mer et à la Corse concernant le régime des incompatibilités –

Sans entrer dans une description fastidieuse de ces cas particuliers, il est utile d'indiquer les textes de références.

Concernant la Corse s'appliquent les articles 18 et 19 de la loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 (CGCT, art. L. 4422-19 et L. 4422-23) : ainsi est-il indiqué que la fonction de président du conseil exécutif de l'île est assimilée à celle de président d'un conseil régional ou que les membres du conseil exécutif sont assimilés à des conseillers régionaux pour l'application des dispositions instituant les incompatibilités entre certaines fonctions électives. La loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000, qui modifie le Code électoral, est, selon son article 6, applicable en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna et à Mayotte. La loi n°2000-295 du 5 avril 2000 est, quant à elle, applicable en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte à l'exception de son titre II.